Ứ

ng viên hoàn hảo cho chức Tổng thống Mỹ ra đời khoảng 54 năm trước trong một ngôi nhà trang trại khiêm tốn nhưng xiêu vẹo ở bang nòng cốt Ohio. Sinh ra trong một gia đình đông con đến từ Anh ngay sau sự kiện Mayfloweri, ông lớn lên nơi trang trại, làm mọi việc đồng áng truyền thống nên rất quen thuộc với các vấn đề trồng trọt. Cha ông qua đời khi ông đang học phổ thông; trang trại bị bán, người mẹ mạnh mẽ và nhạy bén của ông đưa gia đình tới một thị trấn nhỏ gần đó, và bắt đầu cuộc vật lộn.

i. Tên của con tàu chở các tín đồ Thanh giáo Anh tới Mỹ năm 1620. (BT)

Tổng thống tương lai làm việc trong nhà máy của bác mình, nhanh chóng trở thành một chuyên gia thực tế về mọi vấn đề lao động và quản lý, trong khi vẫn học đại học. Trong Thế chiến I, ông tới Pháp trong sáu tháng tròn, đủ để cho người ta thấy rõ rằng, trong một cuộc chiến tranh khác dài hơn, chắc chắn ông sẽ là một chính khách danh tiếng. Trở về quê hương, ông theo học trường luật của bang trong hai năm, cưới người bạn gái thời phổ thông có ông nội ông ngoại đã chiến đấu trong Liên quân miền Nam, mở văn phòng luật, tham gia câu lạc bộ đảng địa phương, cũng như Elks, sau đó là Câu lạc bộ Rotary, và đi lễ nhà thờ Tân giáo. Cuộc sống của ông lúc này rất bận rộn, nhưng ông có thể chịu được mọi căng thẳng, cứ như ông sinh ra để làm điều đó. Trong những năm 1920, ông đại diện cho một nhóm xí nghiệp nhỏ trong quan hệ với người lao động, và thành công tới mức vào những năm 1930 không có rắc rối lớn nào về lao động. Các công ty khác thấy đây là một thành tích đáng kể, nên cũng liên hệ với ông, và thế là, cùng với sự quảng bá, ông trở thành thị trưởng thành phố vào năm 1935.

Là chuyên gia về quân nhân-chính khách và quan hệ-lao động nắm giữ dây cương, cả doanh nghiệp lẫn người lao động đều ca ngợi kỹ năng và lòng hăng hái của ông trong quản lý. Mặc dù là một người hết lòng theo đảng, nhưng ông đã tổ chức lại chính quyền thành phố từ trên xuống dưới. Khi Thế chiến II xảy ra, bất chấp việc đã có hai đứa con trai nhỏ, ông từ nhiệm chức thị trưởng để trở thành một trung tá quân đội, và là một thành viên trong ban tham mưu được ưu ái của vị tướng. Ông nhanh chóng trở thành một chính khách thông thạo về các vấn đề Á và Âu, tự tin dự báo đúng mọi việc xảy ra.

Sau chiến tranh, ông trở lại Ohio với hàm thiếu tướng và được đại đa số người dân chọn làm thống đốc. Trong hai nhiệm kỳ, ông đã bị cuốn vào công việc, chính quyền của ông hoạt động hiệu quả như doanh nghiệp, đạo đức như nhà thờ, và đầm ấm như gia đình. Gương mặt ông trung thực như giám đốc điều hành doanh nghiệp, cách ứng xử của ông chân thành như người bán hàng; trên thực tế, ông là cả hai, với một chút nghiêm trang và tốt bụng kiểu gia đình của riêng mình. Và tất cả những điều này đến thẳng với bạn, đầy sức hút, qua ống kính máy ảnh cũng như micro.1

1.

Một số đặc điểm của bức chân dung này không khác lắm so với chân dung của một Tổng thống hiện đại trung bình, mặc dù có thể sự mô tả về chúng không đo đếm cụ thể được. Trong số những người lên tới vị trí cao nhất của chính phủ Mỹ, có thể thấy ít nhất hai hoặc ba người đại diện cho hầu hết những gì người ta tìm kiếm. Có thể sưu tầm vô vàn giai thoại trong hồi ký và các hình ảnh phong phú về họ, nhưng chúng cũng chẳng thêm được gì vào những kết luận về kiểu người lãnh đạo và nghề nghiệp thông thường của họ. Chúng ta phải hiểu lịch sử và hồi ký ảnh hưởng lẫn nhau thế nào trong việc hình thành nên tiến trình chính trị của Mỹ, vì mỗi giai đoạn lại lựa chọn và tạo nên các chính trị gia đại diện riêng cho nó cũng như những hình ảnh thường gặp của họ.

Điểm đầu tiên cần ghi nhớ: nhiều hình ảnh của các chính trị gia thường thấy hiện nay thực ra là từ những giai đoạn trước. Vì thế “Chính trị gia Mỹ” được xem là một chân dung gốc có giá trị nhưng cũng là một công cụ rẻ tiền, một chính khách cao siêu nhưng cũng là một chính trị gia bẩn thỉu, một công bộc nhưng cũng là một kẻ đồng lõa quỷ quyệt. Cái nhìn của chúng ta không được rõ, vì giống với hầu hết cái nhìn của chúng ta với những người ở trên mình, chúng ta có xu hướng hiểu thời đại mình theo mấy khuôn mẫu rối rắm của các giai đoạn trước.

Những bình luận kinh điển về nền chính trị Mỹ – của Tocqueville, Bryce và Ostrogorski – dựa trên kinh nghiệm của thế kỷ XIX – thường là từ Andrew Jackson tới Theodore Roosevelt. Tất nhiên, đúng là nhiều xu hướng quyết định hình thái chính trị của giai đoạn trung dài hạn vẫn đang hoạt động, ảnh hưởng tới loại chính trị gia thịnh hành trong thời đại chính trị chúng ta – đặc biệt ở cấp độ quyền lực bậc trung, trong Quốc hội. Nhưng ở thế kỷ XX, và nhất là sau Thế chiến I, các thế lực khác đã làm thay đổi rất nhiều nội dung và tầm quan trọng của thiết chế chính trị ở Mỹ. Thiết chế chính trị ở Mỹ ngày càng đan xen chặt chẽ hơn, được mở rộng về quy mô và tới hầu hết mọi thể chế xã hội trong khuôn khổ của nó. Các cuộc khủng hoảng xuất hiện ngày một nhiều, dường như có thể giải quyết chúng trên cơ sở địa phương và phi tập trung trước đây; ngày càng có nhiều người liên quan trong các cuộc khủng hoảng này mong muốn nhà nước giải quyết chúng. Khi các thay đổi về hình dạng và thông lệ nhà nước này làm gia tăng quyền lực sẵn có với những người có thể giành được quyền lực và thực thi nó thông qua các thiết chế chính trị, các kiểu chính trị gia mới đã trở nên có thế lực.

Các chính trị gia cao hơn không tạo ra một kiểu tâm lý nào; không thể phân loại và hiểu nổi họ theo bất kỳ bộ tiêu chuẩn nào về động cơ. Giống như những người ở các ngành nghề khác, các chính trị gia, cao hay thấp, đôi khi bị tình yêu công nghệ dẫn dắt hoạt động của họ – trong việc vận động, thông đồng, và nắm chính quyền; thường xuyên hơn những người khác, uy tín do thành công mang tới đã lôi cuốn họ vào chính trị; trên thực tế, “quyền lực vị quyền lực” – một bộ động cơ rất phức tạp – thường liên quan đến cảm giác uy tín do thực thi quyền lực mà có.2 Hiếm khi tiền bạc mà họ nhận với tư cách quan chức lại thu hút được họ.

Nghĩa chung duy nhất chúng ta có thể gắn cho “Chính trị gia” là người ít nhiều thường thực hiện một vai trò trong các thiết chế chính trị, và chí ít cũng nghĩ về nó khi tiến hành các hoạt động lớn của mình. Theo đó, vì có hai loại thiết chế chính trị chủ yếu ở Mỹ, nên có hai kiểu “chính trị gia” chủ yếu.

Hoạt động nghề nghiệp của chính trị gia đảng phái diễn ra trong một kiểu tổ chức chính trị cụ thể: anh ta là một đảng viên. Cũng có các chính trị gia chuyên nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực quản lý của chính quyền, và trở nên “có tính chính trị” tới mức anh ta vượt lên mấy chuyện sự vụ công chức để vào được các cấp hoạch định chính sách. Hiểu theo kiểu thuần túy, một chính trị gia như thế là một cựu công chức.

Với tư cách là những kiểu người, các chính trị gia đảng phái và các công chức chính trị là dân chuyên nghiệp của chính quyền hiện đại, nếu chỉ hiểu theo nghĩa là họ hoạt động chủ yếu trong quỹ đạo chính trị. Nhưng không phải tất cả những ai tham gia chính trị đều là các chính trị gia chuyên nghiệp theo nghĩa đảng phái hay theo nghĩa công chức: trên thực tế, những người đứng đầu về chính trị hiện nay ít khả năng là công chức, cũng khá ít khả năng là các chính trị gia đảng phái hơn là những người đứng ngoài chính trị.

Người đứng ngoài chính trị là một người sử dụng phần lớn đời hoạt động của mình bên ngoài các tổ chức hoàn toàn chính trị, và cũng có thể là người được đưa vào các tổ chức này, hoặc buộc phải vào, hoặc là người đến và đi trong trật tự chính trị. Anh ta bị trải nghiệm phi chính trị định hình nghề nghiệp, công việc và các mối quan hệ của anh ta thuộc giới khác chứ không phải chính trị, và như một loại hình tâm lý, anh ta được neo vào các lĩnh vực thiết chế khác. Trên thực tế, anh ta thường được giới chuyên nghiệp coi là một đại điện hay đại lý thuộc chính phủ về mặt lợi ích hay nhóm phi chính phủ nào đó. Người đứng ngoài chính trị không có nghĩa là bị giới hạn hoạt động với Đảng Cộng hòa. Dưới thời chính quyền của Đảng Dân chủ, anh ta nhiều khả năng đang hành động, cố gắng để có thể được lãnh đạo công ty chấp nhận, còn khi Đảng Cộng hòa cầm quyền, anh ta thường là người đã được chấp nhận, do đó tự tin hơn về bản thân và về việc những người có trách nhiệm sẽ giải thích các quyết định của anh ta thế nào. Một hệ quả khác là dưới chính quyền Đảng Cộng hòa, anh ta có thể bớt đạo đức giả hơn.

Tất nhiên, những người đứng ngoài ấy có thể trở thành các chuyên gia hành chính bởi có nhiều thời gian làm quản lý, do đó nghề nghiệp và hy vọng của họ gắn liền với chính phủ; họ có thể trở thành các chính trị gia của đảng bằng việc vun vén cho vai trò của mình trong đảng, tìm cách để sức mạnh và nghề nghiệp của mình có thể dựa vào các quan hệ đảng phái. Nhưng họ chẳng cần qua giai đoạn chuyển đổi; họ có thể đơn giản vào được nhóm nòng cốt với tư cách một tư vấn hay cố vấn được bổ nhiệm, có sự tiếp cận gần gũi và tin cậy với người cầm quyền chính thức mà họ chịu ơn do có được quyền lực chính trị ấy.

Chắc chắn có những cách khác để phân loại con người với tư cách sinh vật chính trị, nhưng những loại này – chính trị gia đảng phái, quản lý chuyên nghiệp, người đứng ngoài chính trị – lại hoàn toàn có thể dùng được để hiểu về cấu trúc xã hội và sắc thái tâm lý thể hiện trên bình diện chính trị của Mỹ ngày nay.

Trong các thiết chế chính trị Mỹ, trung tâm đề xuất và quyết định đã chuyển từ Quốc hội sang hành pháp; nhánh hành pháp của nhà nước không chỉ mở rộng mạnh mẽ mà còn bắt đầu tập trung và sử dụng chính cái đảng đã đưa nó lên cầm quyền. Nó đề xuất nhiều sáng kiến trong các vấn đề lập pháp không chỉ bằng quyền phủ quyết mà còn bằng cả giới tư vấn và cố vấn sắc sảo của nó. Vì vậy, chính ở các cơ quan hành pháp, và ở các cục các ban các phòng chen chúc phía dưới, thay vì ở vũ đài chính trị rộng mở kiểu cũ hơn, mà nhiều cuộc xung đột lợi ích và tranh chấp quyền lực đi đến hồi gay cấn.

Những thay đổi về thiết chế theo hình kim tự tháp chính trị đã làm cho các vị trí chỉ huy chính trị mới xứng đáng được tranh giành. Chúng cũng gây ra những thay đổi trong nghề nghiệp của kiểu chính trị gia đang nổi. Giờ đây chúng đồng nghĩa với việc có nhiều khả năng hơn cho người hoạt động chính trị hướng thẳng tới đỉnh, vì vậy không cần trải qua đời sống chính trị địa phương. Vào giữa thế kỷ XIX – từ năm 1865 đến 1881 – chỉ có 19% số người ở chóp bu của chính phủ bắt đầu sự nghiệp chính trị ở tầm quốc gia; nhưng từ năm 1901 đến 1953, khoảng 1/3 giới tinh hoa chính trị bắt đầu từ đó, và dưới thời Eisenhower, khoảng 42% bắt đầu hoạt động chính trị ở tầm quốc gia – một tỉ lệ cao trong toàn bộ lịch sử chính trị của Mỹ.i

i. Chỉ khoảng 20% giới tinh hoa chính trị của giai đoạn 1789–1825 đã làm như vậy; mức trung bình trong toàn bộ lịch sử là khoảng 25%.3

Từ năm 1789 đến 1921, qua nhiều thế hệ, tỉ lệ giới tinh hoa chính trị từng nắm giữ chức vụ địa phương hoặc bang đã giảm từ 93% xuống 69%. Dưới thời chính quyền Eisenhower, nó giảm xuống 57%. Hơn nữa, chỉ 14% của nhóm hiện thời này – và chỉ khoảng 1/4 các chính trị gia đầu thế kỷ XX – từng phục vụ trong ngành lập pháp bang. Trong thế hệ các Tổ phụ Lập quốc giai đoạn 1789–1801, 81% số chính trị gia cao cấp đã làm vậy. Cũng có một sự giảm sút rõ rệt trong tỉ lệ các chính trị gia cao cấp từng có ghế ở Hạ viện hoặc Thượng viện Mỹ.i

i. Trong giai đoạn 1801–1825, 63% giới tinh hoa chính trị là các chính trị gia trong Hạ viện, 39% ở Thượng viện; trong giai đoạn 1865–1901, tỉ lệ này là 32% và 29%; nhưng trong giai đoạn 1933–1953 chỉ có 23% từng là thành viên Hạ viện, 18% là thành viên Thượng viện. Các số liệu có được dưới thời chính quyền Eisenhower, tỉ lệ là 14% và 7%.

Việc suy giảm tỉ lệ tập sự ở bang và địa phương trước khi giữ các chức vụ quốc gia, cũng như việc thiếu kinh nghiệm lập pháp, gắn liền với một khuynh hướng đặc thù. Vì rất nhiều vị trí được bầu ở cấp độ lập pháp thấp hơn và tương đối ít ở cấp độ quốc gia, nên gần đây ngày càng nhiều thành viên giới tinh hoa chính trị có thể được bổ nhiệm vào vị trí thay vì phải qua bầu cử. Trước đây, phần lớn những người lên đến vị trí chính trị cao nhất là do dân bầu họ qua từng thang bậc chức vụ. Cho đến năm 1901, trên 1/2 và thường là hơn 2/3 giới tinh hoa chính trị được bầu vào tất cả hoặc hầu hết các vị trí của họ trước khi lên đến chức vụ quốc gia cao nhất. Nhưng gần đây, trong một thời đại mang tính hành chính hơn, con người trở nên lớn về chính trị vì những nhóm nhỏ tự bầu và tự chỉ định mình: chỉ có 28% số chính trị gia cao cấp giai đoạn 1933–1953 đi lên chủ yếu do được bầu, 9% thường được bổ nhiệm như được bầu, và 62% được bổ nhiệm vào tất cả hoặc hầu hết các trách nhiệm chính trị trước khi lên được vị trí cao nhất. 1% chưa hề ở vị trí chính trị nào trước đây. Trong nhóm Eisenhower, 36% được bầu vào chóp bu; 50% được bổ nhiệm thay vì được bầu, và 14% xưa nay chưa bao giờ có vị trí chính trị.

Đối với các chính khách Mỹ với tư cách là một nhóm, số năm phục vụ trung bình trong chính trị là 22,[4]; trong các hoạt động phi chính trị là 22,[3]. Vì thế, các thành viên chóp bu trong chính phủ này đã hoạt động chính trị trong cùng khoảng thời gian như ở các ngành nghề khác. (Tất nhiên một vài năm trong đó họ làm cả hai cùng một lúc.) Nhưng toàn bộ thực tế này cũng dễ bị hiểu sai đôi chút, vì có một khuynh hướng lịch sử rõ ràng: cho đến Nội chiến, những người đứng đầu dành nhiều thời gian cho chính trị hơn là các mục tiêu phi chính trị. Từ sau Nội chiến, một thành viên tiêu biểu của giới tinh hoa chính trị có nhiều năm hoạt động ngoài chính trị hơn là trong chính trị. Số người chỉ chuyên hoạt động chính trị đạt đỉnh ở thế hệ 1801–1825, với 65% tổng số năm của đời làm việc dành cho chính trị. Các hoạt động bên ngoài đạt đỉnh trong Kỷ nguyên Tiến bộ (1901–1921); lúc đó các nhà chuyên môn và các nhà cải cách dường như chỉ nắm giữ các vị trí chính trị cao trong thời gian ngắn, 72% thời gian làm việc tích cực của thế hệ này là dành cho các hoạt động phi chính trị. Không thể tính được tỉ lệ các chính trị gia từ năm 1933 vì họ vẫn đang làm việc.

Tất cả các xu hướng này, (1) vì giới tinh hoa chính trị bắt đầu từ cấp quốc gia nên thế là bỏ qua các chính quyền địa phương và bang, (2) chưa bao giờ phục vụ trong các cơ quan lập pháp quốc gia, (3) được bổ nhiệm hơn là được bầu, và (4) sử dụng tỉ lệ thời gian trong toàn bộ đời làm việc ít hơn trong chính trị, xu hướng này cho thấy sự sụt giảm về số người tham gia trong cơ quan lập pháp và việc những người hoạt động chính trị cao cấp không qua các vị trí dân cử. Chúng báo hiệu việc “hành chính hóa” chính trị và sự suy giảm số chính trị gia chuyên nghiệp chóp bu, theo kiểu đơn giản xưa cũ là được bầu từ bậc chính trị thấp lên cao và có trải nghiệm về nền chính trị bầu cử. Tóm lại, chúng cho thấy đó là những người đứng ngoài chính trị. Mặc dù loại này chiếm ưu thế trong mấy giai đoạn trước, nhưng trong thời đại chúng ta, anh ta thăng hoa, và dưới chính quyền Eisenhower thì anh ta trở nên có thế lực. Trên thực tế, chính quyền này chủ yếu là tầng lớp nòng cốt của những người đứng ngoài chính trị vốn tiếp quản các vị trí hành pháp quan trọng trong bộ phận chỉ huy của chính phủ; nó gồm các thành viên và đại diện của giới điều hành giàu có, của giới quân sự cao cấp trong một liên minh khó chịu với các chính khách đảng phái được lựa chọn ngồi ở Quốc hội là chính, với quyền lợi và các mối liên kết của họ trải rộng trong hàng loạt xã hội địa phương.

2.

Một nhóm nhỏ hiện đang phụ trách các quyết định hành pháp nhân danh Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Hơn 50 người này thuộc nhánh hành pháp của chính phủ gồm Tổng thống, Phó Tổng thống, và các thành viên nội các; những người đứng đầu các bộ và cục quan trọng, các ban và ủy ban, các thành viên của Văn phòng Hành pháp thuộc Tổng thống, trong đó có đội ngũ Nhà Trắng.

Chỉ ba trong các thành viên này của ban lãnh đạo chính trịi là những chính trị gia chuyên nghiệp của đảng theo nghĩa dành hầu hết thời gian trong đời làm việc của mình để chạy đua vào các vị trí dân cử, và chỉ có hai người đã dành gần như toàn bộ thời gian làm việc của mình như những nhà quản lý chính trị “sau hậu trường” hay còn gọi là “người dàn xếp”. Chỉ có chín người hoạt động trong các thang bậc chính quyền – ba người trong quân đội, bốn người là công chức trong chính quyền dân sự; và hai người trong một loạt vị trí không thuộc hệ thống công quyền. Vì thế, tổng cộng chỉ có 14 người (hay khoảng 1/4) trong số 53 giám đốc điều hành này mới gần như là “dân chuyên nghiệp” về quản lý chính quyền hay chính trị đảng.

i. Vào tháng 5 năm 1953.4

3/4 còn lại là những người đứng ngoài chính trị. Một số người trong họ đôi lúc được bầu vào chính quyền, và một số tham gia phục vụ chính quyền trong giai đoạn ngắn, nhưng hầu hết những người chuyên nghiệp thường hoạt động bên ngoài các lĩnh vực chính quyền và chính trị. Đa số những người không tham gia chính trị này – trên thực tế là 30 trong số 39 – hoàn toàn gắn chặt tài chính hoặc chuyên môn hoặc cả hai với thế giới công ty, và vì thế chiếm khoảng hơn một nửa số lãnh đạo chính trị. Số còn lại vẫn tích cực trong nhiều lĩnh vực “chuyên môn” khác nhau.

Đảm nhận ba vị trí hoạch định chính sách cao nhất trong nước (Ngoại trưởng, Bộ trưởng Tài chính, và Bộ trưởng Quốc phòng) là một đại diện New York của hãng luật hàng đầu đất nước, phụ trách việc làm ăn quốc tế vì lợi ích của Morgan và Rockefeller; một giám đốc điều hành công ty Trung Tây là giám đốc của một tổ hợp gồm trên 30 công ty; và một cựu chủ tịch của một trong ba hay bốn công ty lớn nhất và là nhà sản xuất trang thiết bị quân sự lớn nhất ở Mỹ.

Có bốn thành viên nữa của giới điều hành giàu có trong nội các – hai người từ General Motors, một nhà tài phiệt hàng đầu và là giám đốc của ngân hàng lớn nhất New England, và một nhà xuất bản triệu phú từ Texas. Các vị trí Bộ trưởng Nông nghiệp và Lao động do người bên ngoài có chuyên môn đảm nhận, chỉ còn lại một thành viên nội các là người trong giới chính trị và chính phủ – Tổng Chưởng lý, người vừa là Hạ Nghị sĩ bang New York vừa là đối tác ở hãng luật Lord, Day and Lord, nhưng từ năm 1942 đã là một quản lý chính trị cho Dewey và sau đó là Eisenhower.

Mặc dù Tổng Chưởng lý và Phó Tổng thống là những người chuyên nghiệp chính trị duy nhất, nhưng hai thành viên nội các khác có lúc đã được bầu vào các vị trí lãnh đạo bang và ít nhất năm trong số thành viên nội các đã tích cực trong chiến dịch tranh cử năm 1952. Không ai trong họ có thể được gọi là công chức dù hiểu theo bất kỳ nghĩa nào. Tổng thống là người duy nhất trong họ được đào tạo về quản lý (quân sự) chính phủ.

Về “Tầng lớp Hai” của ban lãnh đạo chính trị, có một “Nội các Nhỏ” mà các thành viên của nó sẽ thay thế Tầng lớp Một, và trên thực tế xử lý hầu hết các chức năng hành chính quản trị. Trong số 32 cấp phó của các bộ, ban và ủy ban, 21 là người mới trong chính quyền: nhiều người trong họ chưa từng nắm giữ chức vụ chính trị, trên thực tế cũng không hoạt động trong chính phủ trước khi được ở chức vụ hiện nay. Những người này thường có cha là doanh nhân lớn, 12 người tốt nghiệp các trường thuộc Ivy League, và bản thân họ thường là doanh nhân, chủ ngân hàng, hoặc các luật sư ăn lương của các tập đoàn lớn, hoặc là thành viên của các hãng luật lớn. Không giống mấy chính trị gia chuyên nghiệp, họ không thuộc các hội địa phương Elk và Legion, mà thường là hội viên của các câu lạc bộ xã hội yên lặng và câu lạc bộ đồng quê dành riêng. Nguồn gốc, nghề nghiệp, và các mối quan hệ của họ biến họ thành đại diện của giới điều hành giàu có.

Trong “Tầng lớp Hai” này có một người của nhà Rockefeller cũng như một cựu cố vấn tài chính của nhà Rockefeller; có những người thừa kế quyền lực gia đình và các công ty dệt may đang làm việc; có các chủ ngân hàng; có một chủ nhà xuất bản, một giám đốc điều hành hãng hàng không, và các luật sư; một đại diện chi nhánh tây nam của công ty lớn nhất của Mỹ, và một người khác từ General Motors. Còn có Allen Dulles làm việc 10 năm trong ngành ngoại giao, đã bỏ việc (vì khi được thăng một cấp thì cũng không làm mức lương 8.000 đô-la của ông tăng lên) để tham gia hãng luật Sullivan và Cromwell (vào lúc anh trai ông trở thành đối tác cao cấp) và sau đó trở lại chính phủ như một điệp viên cao cấp. Ở Tầng lớp Hai này cũng có bốn người không trực tiếp có quan hệ với thế giới tập đoàn.

Chỉ có bảy trong số 32 thành viên của Tầng lớp Hai từng được đào tạo về các vấn đề hành chính của chính quyền; chỉ bốn người có kinh nghiệm đáng kể về nền chính trị đảng.

Trong sự tổ chức đầy phức tạp của chính phủ hiện đại, việc cần phải có một “giới nòng cốt” gồm những cố vấn riêng ngày càng trở nên quan trọng đối với người điều hành, đặc biệt nếu anh ta là người thích đổi mới. Để đề ra và thực hiện các chính sách của mình, anh ta cần những người toàn tâm toàn ý cho công việc. Các chức năng cụ thể mà những người này có thể đảm nhận là hết sức khác nhau, nhưng trong bất kỳ việc gì họ làm và nói, họ đều hành động như người thay thế cấp chỉ huy của mình. Những cấp phó quyền lực này là những người trung thành, trước hết là trung thành với người mà họ thuộc đội ngũ nòng cốt của anh ta. Họ có thể là các chính trị gia chuyên nghiệp hoặc các công chức dân sự, nhưng thường thì họ là cả hai.

Thế nhưng họ lại phải là trung gian hòa giải giữa các chính trị gia của đảng trong nhánh lập pháp với những người ngoài đảng trong nhánh hành pháp – cũng như giữa các nhóm bên ngoài gây áp lực khác nhau – và họ phải duy trì quan hệ công chúng với đám quần chúng vô tổ chức. Vì thế, những người này trong đội ngũ Nhà Trắng ở đó không phải vì những gì họ đại diện, mà vì những gì họ có thể làm. Họ là những người có kỹ năng khác nhau, và giống nhau về mặt xã hội trên nhiều phương diện: họ khá trẻ, họ đến từ các khu vực đô thị của đất nước, trên thực tế là từ miền Đông, và có thể họ đã theo học các trường thuộc Ivy League.

Trong số chín người chủ chốt của đội ngũ Nhà Trắng, có sáu người mới trong chính quyền và chính trị; không có các công chức dân sự; có một chính trị gia đảng chuyên nghiệp; một quản lý chính trị chuyên nghiệp; và một người thuộc giới quân sự chuyên nghiệp. Vì thế, những người trong giới nòng cốt của Tổng thống đến từ giới nòng cốt của Thomas E. Dewey, của Henry Luce, hoặc từ các bậc cao cấp hơn của Lầu Năm Góc. Với một vài ngoại lệ, họ không phải chính trị gia đảng chuyên nghiệp hoặc quan chức chính trị.i

i. Trong số 27 người được nói đến ở mô tả gần đây về “số bạn thân” chơi gôn và đánh bài của Eisenhower, chỉ hai người có thể chắc chắn được gọi là “chính trị gia”; còn có Milton em trai ông, và có Bobby Jones, cựu vô địch gôn; có chủ tịch của một trong những công ty quảng cáo lớn nhất và Freeman Gosden, Amos của “Amos và Andy”; có một giám đốc điều hành quan hệ công chúng và một luật sư Washington; có hai sĩ quan quân đội đã nghỉ hưu và có Lucius D. Clay, Tướng quân đội đã về hưu nay là Chủ tịch Công ty Continental Can. Có ba người được xác định là doanh nhân địa phương tham gia Câu lạc bộ Gôn Quốc gia Augusta. Tất cả những người còn lại đều là quan chức chóp bu của nhiều công ty khác nhau phân tán trong các ngành công nghiệp khác nhau và thường ở vùng bờ biển phía đông. Đại diện trên sân gôn là Continental Can, Young và Rubicam, General Electric, Công ty Dịch vụ Xăng dầu thành phố, Studebaker, Reynolds Tobacco, Coca Cola, và Thép Republic.5 Từ tháng 6 năm 1953 tới tháng 2 năm 1955, ông Eisenhower tổ chức 38 “bữa tối dành cho đàn ông”, chiêu đãi 294 doanh nhân và nhà công nghiệp, 81 quan chức chính quyền, 51 biên tập viên, nhà xuất bản, và nhà văn, 30 nhà giáo dục, 23 lãnh đạo Đảng Cộng hòa. Hơn chục nhóm khác – nông dân, công nhân, từ thiện, thể thao – cũng đóng góp một ít khách mời.6

Về các cộng sự khác nhau của mình, Theodore Roosevelt có lần nhận xét: “Tôi đơn giản không thể buộc mình phải tỏ thái độ tôn trọng đối với nhóm rất giàu mà chắc là rất nhiều người thực sự cảm thấy rõ. Tôi vui mừng khi tỏ ra lịch sự với Pierpont Morgan hay Andrew Carnegie hay James J. Hill, nhưng còn với những người khác, ví dụ, tôi đối với Giáo sư Bury, hay Peary, nhà thám hiểm Bắc cực, hay Rhodes, nhà sử học – không hiểu sao tôi không thể nào làm thế được, cho dù tôi muốn, hoặc không muốn”. Về các cộng sự của Tổng thống Eisenhower, nhà quan sát sắc sảo Merriman Smith nhận xét: “Sẽ không công bằng khi nói rằng ông ấy thích sánh vai với mấy ông vua tài chính và công nghiệp chỉ vì bảng xếp hạng của Dun và Bradstreet. Ông ấy tin rằng nếu một người nỗ lực để trở thành Chủ tịch Công ty Ford Motor, đứng đầu tờ báo Scripps-Howard, chủ tịch một trường đại học hoặc một Tổng giám mục, thì chắc chắn người đó phải nhanh nhạy, biết rõ lĩnh vực của mình, đọc nhiều hiểu rộng và thú vị”. William H. Lawrence thêm: “Tiến thân bằng cách làm việc chăm chỉ sẽ là một điều hoàn toàn ngạc nhiên với chàng thanh niên Henry Ford hay chàng thanh niên Jack Howard”.7

Với tư cách một nhóm, những người đứng ngoài chính trị đang nắm giữ các vị trí chỉ huy hành pháp và hình thành nên ban lãnh đạo chính trị là những thành viên quản lý và tài chính hợp pháp của giới điều hành giàu có. Họ là thành viên của các nhóm mà ở đó họ làm cấp trên thấy họ đáng tin cậy trong các nỗ lực kinh tế, quân sự, hoặc chính trị. Với các giám đốc điều hành công ty và tướng lĩnh quân đội, họ cũng có “bạn thân cũ” giống như các chính trị gia chuyên nghiệp. Thăng tiến bằng con đường bàn giấy hay bằng sự bảo trợ của đảng không phải là quy tắc của những người đứng ngoài chính trị. Như trong công ty tư nhân, quy tắc ấy là người tiếp quản vị trí chỉ huy phải hợp tác với đồng nghiệp.

3.

Sự xuất hiện của những người không tham gia chính trị trong ban lãnh đạo chính trị hiện đại không đơn giản là một khía cạnh “hành chính hóa” khác của nhà nước. Trên thực tế, như trong trường hợp của thế lực quân sự, vấn đề xuất hiện người đứng ngoài chính trị trước hết gây nên chuyện thiếu một nền hành chính chân chính mà các nhà lý luận dân chủ phải nghiên cứu. Vì một phần là để thế chỗ cho nền hành chính chân chính nên nền hành chính giả hiệu của những người ngoài chính trị, cũng như chế độ làm thuê cho đảng, mới thắng thế.

Về một nền hành chính “chân chính”, tôi muốn nói đến các thang bậc có tổ chức về kỹ năng và quyền hạn, trong đó mỗi vị trí và mỗi cấp bậc bị giới hạn bởi các nhiệm vụ chuyên môn của nó. Những người nắm giữ các vị trí này không được yêu cầu trang thiết bị cho nhiệm vụ của mình, và chính họ cũng không có quyền hạn: quyền hạn họ sử dụng nằm trong các vị trí mà họ nắm giữ. Lương của họ, cùng với vinh dự xứng với từng cấp bậc, là sự đãi ngộ duy nhất dành cho họ.

Vì thế, công chức hay viên chức trước hết là một chuyên gia mà kiến thức và kỹ năng đã được xác nhận do vượt qua bài kiểm tra chất lượng, và sau này trong công việc thì có được kinh nghiệm tốt. Là một người có những phẩm chất đặc biệt, sự tiếp cận của anh ta với vị trí đó và thăng tiến tới mấy vị trí cao hơn được điều chỉnh ít nhiều bằng các bài kiểm tra năng lực chính thức. Bằng khát vọng và thành tựu, anh ta được bố trí vào một nghề nghiệp, được điều chỉnh theo thành tích và thâm niên, trong thang bậc đã sắp đặt trước của bộ máy hành chính. Hơn nữa, anh ta là một người có kỷ luật, với cách hành xử có thể đã được cân nhắc, và là người sẽ thực hiện các chính sách ngay cả khi chúng đi ngược lại với bản chất của mình, vì “những ý kiến cá nhân đơn thuần” của anh ta hoàn toàn tách khỏi cuộc sống, nhãn quan, và nhiệm vụ công chức của mình. Về mặt xã hội, người công chức có thể khá trịnh trọng với đồng nghiệp, vì việc thực thi trách nhiệm hòa nhã của một bậc hành chính đòi hỏi một sự cân bằng phù hợp giữa thiện ý cá nhân và khoảng cách xã hội hợp lý theo cấp bậc.

Ngay cả khi các thành viên của nó chỉ gần giống với hình ảnh đã thành nguyên tắc về một người như vậy, chế độ hành chính vẫn là một hình thức tổ chức hiệu quả nhất của con người. Nhưng rất khó để xây dựng một đội ngũ có tổ chức như vậy, và cố gắng có thể dễ đưa tới một bộ máy bất trị và vụng về, hẹp hòi và rắc rối với đủ loại thủ tục, thay vì là một công cụ chính sách.

Sự toàn vẹn của một nền hành chính như một đơn vị chính quyền phụ thuộc vào việc liệu nó có thể còn tồn tại như một đội công chức trước những thay đổi của chính quyền chính trị hay không.

Tính liêm chính của một công chức chuyên nghiệp phụ thuộc vào việc liệu cách hành xử chính thức và kể cả con người anh ta, hiện thân cho các quy tắc ứng xử của quan chức, trong đó trước hết là tính trung lập chính trị. Anh ta sẽ phục vụ một chính quyền chính trị mới và các chính sách của nó một cách trung thành như anh ta đã làm với chính quyền cũ. Đó là ý nghĩa chính trị của nền hành chính chân chính. Vì một công chức như vậy không làm chính sách, nên anh ta cung cấp những thông tin vừa đủ với các chính sách thay thế và anh ta thực hiện sự thay thế đã trở thành chính thức. Là một đội ngũ hầu như không thay đổi với các thang bậc gần như bất biến, nền hành chính chỉ trung thành với các chính sách mà nó có trách nhiệm thực hiện. Herman Finer khẳng định, “Điều được công nhận rộng rãi, đó là việc can thiệp vào tính độc lập này [từ các chính đảng] sẽ làm mất đi chuyên môn kỹ thuật đối với nhà nước nói chung, và chỉ những thiểu số cực đoan nhất của cánh Tả và cánh Hữu mới sẵn sàng hy sinh sự trung lập này bằng cách ‘thanh lọc’ đội ngũ công chức”.8

Chính quyền dân sự Mỹ chưa bao giờ có và hiện không có một nền hành chính thực sự. Trong hệ thống dân sự được thành lập vào năm 1883, những người do Tổng thống bổ nhiệm và được Thượng viện phê chuẩn không “bị yêu cầu phải phân loại”. Những gì tạo nên “Đội ngũ Dân sự” có thể thay đổi với sự thay đổi của chính quyền. Bất kỳ quy tắc tuyển dụng có tính cạnh tranh nào cũng có thể bị bỏ qua bằng cách tạo ra những tổ chức hoàn toàn mới không theo các tiền lệ đã có; công việc có thể được phân loại hoặc không phân loại trong và ngoài nhiệm kỳ và trong giới hạn dân sự; nhiệm kỳ dân sự có thể trở nên vô nghĩa không chỉ do Quốc hội mà còn do người đứng đầu cơ quan hoặc do Cục Ngân sách xóa bỏ toàn bộ hoặc từng bộ phận của các cơ quan chính quyền.9

Theo thông lệ cuối thế kỷ XIX, một nhà quan sát Anh đã nhận xét rằng “trong khi việc bổ nhiệm vào các vị trí thấp hơn dựa trên thành tích, thì sức ép đãi ngộ mỗi khi thay đổi chính phủ đã buộc phải đưa những người thiếu kinh nghiệm, được ưu ái chính trị hoặc cá nhân vào vị trí cao. Việc này ngăn cản sự thăng tiến và làm nản lòng giới công chức. Vì vậy, trong khi tác động chung của hành động này là nhằm hạn chế số lượng bổ nhiệm sai quá lớn, thì đồng thời tác dụng của các trường hợp ngoại lệ là để giới hạn họ lên tới các bậc cao, nơi tác động làm nản lòng mỗi nhân viên sẽ ở mức tối đa”.10

Tất nhiên, từ đó về sau tỉ lệ nhân viên thuộc Đội ngũ Dân sự đã tăng lên. Vào cuối chính quyền Theodore Roosevelt (năm 1909), khoảng 60% trong tổng số nhân viên dân sự liên bang là công chức, còn lúc bắt đầu chính quyền Franklin Roosevelt là khoảng 80%. Trong giai đoạn Chính sách Kinh tế Mới, phần lớn việc mở rộng được thực hiện ở “những cơ quan mới mà nhân viên được tuyển dụng không qua kỳ thi công chức có tính cạnh tranh. Tới năm 1936 chỉ có 60% số nhân viên dân sự Chính phủ vào làm tại Chính phủ qua các kỳ thi công chức có tính cạnh tranh, 40% còn lại được tuyển dụng vì có người đỡ đầu, và phần lớn là những người ủng hộ Chính sách Kinh tế Mới”. Thế chiến II đã đưa tới làn sóng khổng lồ khác là các nhân viên chính phủ không cần giành được việc làm bằng cạnh tranh. Tuy nhiên, một khi đã vào được, những nhân viên chính phủ này được bảo vệ như công chức; khi Tổng thống Truman rời nhiệm sở vào năm 1953, nhiệm kỳ này có “ít nhất 95% nhân viên dân sự Chính phủ có thể đã được bảo vệ”.11

Hiện trong khoảng hai triệu nhân viên chính phủ,12 có lẽ khoảng 1.500 người có thể được coi là những “quan chức quan trọng”; đây là những người đứng đầu các bộ hành pháp, thứ trưởng và trợ lý bộ trưởng, trưởng các ban ngành cùng phó và trợ lý, trưởng các cục vụ và phó, các đại sứ và trưởng phái đoàn khác.13 Về nghề nghiệp, họ bao gồm luật sư và sĩ quan không quân, nhà kinh tế học và nhà vật lý, kỹ sư và kế toán, chuyên gia hàng không và chủ nhà băng, chủ tiệm thuốc và người làm báo, nhà ngoại giao và quân nhân. Tất cả họ nắm giữ các vị trí quản lý, kỹ thuật, quân sự, và chuyên môn chủ chốt của chính quyền liên bang.

Năm 1948, chỉ 32% (502) số quan chức chủ chốt như vậy làm việc trong các cơ quan có “việc làm chính thức” – chẳng hạn như công việc đối ngoại của Bộ Ngoại giao, hệ thống cấp bậc trong quân đội, bổ nhiệm vào Dịch vụ Y tế Công. Độ tuổi trung bình của những người có nghề nghiệp chuyên môn cao trong cơ quan chính phủ là 29; khoảng hơn một nửa số đó có bằng tốt nghiệp đại học hoặc trình độ chuyên môn; trên thực tế, 1/4 đã tốt nghiệp Harvard, Columbia, Princeton, Yale, MIT, hoặc Cornell. Những người này đại diện cho giới công chức cao cấp mà chính phủ lúc đó đang có.

Hai tháng trước khi được đảng đề cử cho cuộc bầu cử năm 1952, Harold E. Talbott – một nhà tài phiệt New York, sau này là Bộ trưởng Không quân, đã bị vạch trần vì chuyện lợi dụng chức vụ của mình để trục lợi riêng – thuê một hãng tư vấn quản lý để xác định những vị trí nào chính quyền Cộng hòa sẽ cần phải tiếp quản để kiểm soát chính phủ Mỹ. Ít ngày sau khi được bầu, Eisenhower nhận được một phân tích 14 tập – trong đó gợi ý những tiêu chuẩn bổ nhiệm và các vấn đề chính mà họ sẽ phải đối mặt – về từng vấn đề trong số 250 tới 300 đầu việc liên quan đến chuyện hoạch định chính sách.14

Giới phân tích có đầu óc đảng phái hơn biết rằng kể cả theo pháp luật và trật tự hiện hành lúc đó, có khoảng 2.000 vị trí xem ra còn để ngỏ.15 Đỡ đầu là đỡ đầu, và chính quyền mới nhanh chóng bắt tay ngay vào việc tìm kiếm biện pháp để tăng cường nó.i Tháng 4 năm 1953, Eisenhower bằng mệnh lệnh hành pháp đã xóa bỏ sự bảo đảm về việc làm của ít nhất 800 nhân viên chính phủ “hoạch định chính sách đáng tin cậy”; tới tháng 6, ông xóa bỏ sự bảo đảm về việc làm đối với 54.000 người làm việc chưa lâu.17

i. “Một số công việc có thể đơn giản xóa bỏ”, biên tập viên tạp chí Fortune khẳng định. “Những người khác có thể cứ theo xu thế chung trong khi ai đó thực sự được trao quyền và tiếp cận trực tiếp với người đứng đầu bộ. Một số Chính sách Kinh tế Công bằng khét tiếng hơn có thể được xếp vào loại dự án vô hại, lãng phí thời gian. Trong các giới chính quyền có nhiều câu nói về thủ thuật này như ‘để anh ta khô trên cây nho’ hay ‘đưa anh ta về phòng đọc’. Những phương pháp như vậy rất lãng phí. Nhưng nó gần như là cách duy nhất để chính quyền Eisenhower có thể bảo đảm có được một lực lượng những kẻ háo danh chủ chốt mà họ có thể tin tưởng… Chính quyền mới cùng lúc phải xử lý vấn đề nhân sự của chính phủ từ hai hướng ngược nhau: một mặt gạt bỏ những kẻ cấp cao háo danh có ý thức hệ công khai hay ngấm ngầm thù địch với chính sách của Đảng Cộng hòa; trong khi mặt khác cố làm cho cơ quan chính phủ hoạt động, và do đó thu hút được những người giỏi nhất – đó là một mục tiêu quan trọng hơn về lâu dài.”16

Khó biết rõ số lượng chính xác của các vị trí vì phe Cộng hòa không công bố: một ước tính có vẻ hiểu biết đưa ra con số 134.000.18 Nhưng việc bãi bỏ việc làm trong mảng dịch vụ công không phải là cách duy nhất để nắm được dân chúng của mình. Theo một quy định an ninh dựa trên “một sự nghi ngờ hợp lý” về vị thế “rủi ro an ninh” của ai đó, thay vì “chứng cứ”, và đặt gánh nặng về chứng cứ lên người bị cáo buộc, hàng nghìn người nữa đã bị sa thải hoặc buộc phải rời khỏi cơ quan chính phủ. Việc này đặc biệt tác hại đến nhân sự có kinh nghiệm và tinh thần của Bộ Ngoại giao, nơi những cuộc tấn công như vậy là nhiều nhất và có tính hệ thống nhất.i

i. Xem lại Chương 9 về sự sụp đổ của ngoại giao.

Các chi tiết ở một thời điểm nào đó không quan trọng bằng thực tế tổng thể: Mỹ chưa từng có và hiện không có một lực lượng công chức đích thực, theo nghĩa cơ bản của một nghề công chức đáng tin cậy, hay của một nền hành chính độc lập hiệu quả đứng trên sức ép chính trị đảng phái. Thực tế trong nhiệm kỳ dài của Đảng Dân chủ (1933–1953) có xu hướng che giấu khá cao với việc luật công chức không có kết quả trong việc tạo ra một lực lượng công chức. Sự chuyển giao hồi năm 1953 càng cho thấy luật công chức chỉ làm cho hành động “đỡ đầu” khó khăn hơn và tốn kém hơn, và hóa ra cũng có vẻ bẩn thỉu hơn. Vì không có vấn đề thực sự, mà chỉ có những thủ tục “điều tra an ninh” đã được dùng để che đậy việc thay thế những người Dân chủ không đáng tin bằng những người Cộng hòa đáng tin.

Người giỏi mà có thể chuyên chú vào một nghề chuyên môn trong chính phủ dĩ nhiên sẽ không sẵn sàng rèn luyện mình trước những hiểm họa chính trị và sự bất lực hành chính.

Không thể cung cấp nhân sự có năng lực trí tuệ cho một nền hành chính đích thực nếu lực lượng công chức bị kẹt trong tình trạng chính trị lo sợ, vì điều đó chỉ chọn ra được những kẻ tầm thường và huấn luyện họ tuân lệnh một cách thiếu suy nghĩ.

Không thể cung cấp nhân sự có phẩm chất đạo đức nếu các công chức phải làm việc trong một hoàn cảnh thiếu tin tưởng phổ biến, bị tê liệt bởi nỗi nghi ngờ và sợ hãi.

Và trong một xã hội mà tiền bạc có giá trị như một thước đo trước tiên về năng lực, thì không thể xây dựng được lực lượng công chức độc lập thực sự, dù được tuyển dụng từ tầng lớp thượng lưu hay trung lưu, nếu nó không cung cấp mức đền bù tương xứng với mức đền bù của tư nhân. Lương hưu và an ninh việc làm không bù đắp được việc trả lương thấp hơn cho công chức, vì các giám đốc điều hành tư nhân, như chúng ta đã thấy, hiện có những đặc quyền như vậy và còn nhiều thứ khác nữa. Lương cao nhất của công chức năm 1954 chỉ là 14.800 đô- la, và chỉ 1% trong tổng số nhân viên liên bang có thu nhập trên 9.000 đô-la một năm.19

Xem xét lịch sử phát triển của bộ máy hành chính Mỹ thì thấy đó là hệ thống bảo trợ của các đảng phái, nó cũng giống như các cỗ máy sử dụng người làm công và trả lương theo công việc, do đó không thể tạo ra kỷ luật công sở và tuyển dụng trên cơ sở chất lượng chuyên môn. Hơn nữa, vì quy định của chính phủ về kinh doanh đã trở nên quan trọng, nên có một việc làm trong chính quyền cũng trở nên quan trọng như một mắt xích trong nghề kinh doanh hay luật pháp ở thế giới công ty tư nhân. Người ta phục vụ một nhiệm kỳ trong cơ quan liên quan đến ngành công nghiệp mà người đó sắp sửa tham gia. Đặc biệt trong các cơ quan điều hành, vị trí công thường là bàn đạp cho công việc ở một công ty, và với tư cách là các tổ chức thì chúng là tiền đồn của thế giới công ty tư nhân. Và cũng có “chế độ đãi ngộ mới” hoạt động như một biện pháp an ninh trong bối cảnh mất lòng tin.

Các tạp chí dành cho giám đốc điều hành doanh nghiệp và đám viết thuê cho các chính trị gia thường xuyên đăng mấy bài xã luận tán tụng sự cần thiết phải có một đội ngũ công chức tốt hơn. Nhưng các giám đốc điều hành và chính trị gia đều thực sự không muốn một nhóm nhà quản lý tài giỏi và độc lập đích thực với sự xét nét của đảng, và là những người, do đào tạo và kinh nghiệm, là cái kho chứa loại kỹ năng cần thiết để cân nhắc cẩn thận hệ quả của các chính sách thay thế. Ý nghĩa chính trị và kinh tế của một đội ngũ như vậy đối với chính quyền có trách nhiệm là quá rõ ràng.

Trong những cấp thấp hơn của thang bậc nhà nước, từ đó công chức có thể được tuyển dụng, không có đủ uy tín hay tiền bạc để thực sự thu hút được những người giỏi nhất. Ở các vị trí cao hơn, “những người ngoài cuộc”, tức là những người bên ngoài nền hành chính, đã được mời gọi. Họ chỉ phục vụ một thời gian tương đối ngắn chứ không phải cả đời, nên không bị đòi hỏi về tính trung lập và lối ứng xử cần có ở một công chức lý tưởng.

Không có nghề công chức đủ an toàn; không có đội ngũ hành chính đủ vĩnh viễn, để sống sót sau sự thay đổi chính phủ ở Mỹ. Các chính trị gia chuyên nghiệp của đảng cũng như các quan chức chuyên nghiệp hiện giờ đều không ở những trung tâm quyết định của hành pháp. Những trung tâm này đều bị ban lãnh đạo chính trị của giới tinh hoa chiếm giữ.