Nói cho nghiêm túc, khái niệm "địa phương" cũng phải đến sau thời Tần mới xuất hiện. Bởi vì chỉ có một đại quốc thống nhất với lãnh thổ rộng lớn và thực hiện chế độ quận huyện, mới có trung ương và địa phương, đồng thời mới có mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Mối quan hệ này, vẫn phải tính thời nhà Hán là tốt nhất. Tiên sinh Tiền Mục từng nói: "Lịch sử Trung Quốc khi nói đến hành chính địa phương, từ trước đến nay vẫn tôn sùng nhà Hán, cái gọi là chính trị quan lại thời hai Hán, mãi mãi được hậu thế ca ngợi", đây là một kết luận xác đáng.

Sự tốt đẹp của chế độ hành chính địa phương thời Hán nằm ở sự đơn giản, chỉ có hai cấp quận và huyện. Cộng thêm trung ương, cũng chẳng qua là ba cấp. Tầng nấc ít, hiệu suất ắt cao, khả năng tham nhũng cũng nhỏ, đây là đạo lý ai cũng hiểu. Hơn nữa tầng nấc ít, cũng gần gũi. Trên huyện chính là quận, trên quận chính là trung ương, dùng lời của tiên sinh Tiền Mục mà nói, mọi người đều không cảm thấy chính phủ trung ương này ở trên cao vời vợi.

Một ưu điểm khác của việc ít tầng nấc, chính là cấp bậc quan lại ít, thăng chuyển nhanh, tiền đồ chính trị của quan lại rõ ràng, tính tích cực làm việc ắt cao. "Cán bộ cấp cao" của chính phủ trung ương Tây Hán thực tế chỉ có hai cấp, tức là "Tam công" và "Cửu khanh". Tam công chính là Thừa tướng, Thái úy và Ngự sử đại phu, đều chỉ có một người. Thừa tướng tương đương với thủ tướng, ấn vàng dải tía; Thái úy tương đương với tổng tư lệnh ba quân hoặc đại nguyên soái binh mã, cũng là ấn vàng dải tía; Ngự sử đại phu tương đương với phó thủ tướng kiêm bộ trưởng bộ giám sát, ấn bạc dải xanh. Cửu khanh thực ra chính là chín vị bộ trưởng hoặc "cán bộ cấp bộ trưởng" (ví dụ Đình úy chính là bộ trưởng tư pháp, Đại hồng lư chính là bộ trưởng ngoại giao, Đại tư nông chính là bộ trưởng tài chính), bổng lộc hai nghìn thạch. Địa phương cũng có hai cấp. Cấp thấp nhất là huyện. Trận trưởng hành chính huyện lớn gọi là huyện lệnh, bổng lộc sáu trăm thạch đến một nghìn thạch. Trưởng cấp hành chính huyện nhỏ gọi là huyện trưởng, bổng lộc ba trăm thạch đến năm trăm thạch. Trên huyện là quận, trưởng cấp hành chính gọi là thủ, thời Hán Cảnh Đế đổi gọi là thái thủ, bổng lộc hai nghìn thạch. Nói cách khác, quận thủ và cửu khanh là ngang cấp. Quận của Tây Hán khoảng một trăm cái, một quận quản một hai mươi huyện. Tính ra như vậy, một quận thủ lúc bấy giờ, cũng tương đương với một châu trưởng hiện nay. Xin hãy nghĩ xem, một trăm châu trưởng (quận thủ) ngang cấp với chín vị bộ trưởng (cửu khanh), là khái niệm gì? Đương nhiên châu trưởng thành bộ trưởng cũng không có gì lạ, bộ trưởng thành châu trưởng cũng không phải là uỷ khuất. Điều này có lợi cho "giao lưu cán bộ". Hơn nữa bộ trưởng của chính phủ trung ương tuy chỉ có chín người, nhưng châu trưởng ở địa phương lại có khoảng một trăm người. Các huyện trưởng (khoảng một nghìn ba trăm người) cho dù không làm đến bộ trưởng, làm một vị châu trưởng rốt cuộc vẫn còn hy vọng. Giữa huyện trưởng và châu trưởng lại không còn phân cấp bậc. Chỉ cần cố gắng thêm một chút, một bước là có thể bước vào hàng ngũ "cán bộ cao cấp", biết đâu còn có thể đến trung ương công tác, các huyện trưởng sao có thể không nỗ lực chứ? Thực tế đặc điểm lớn nhất của chế độ quan lại thời Hán chính là "khinh trung ương mà trọng địa phương". Cho nên chính trị địa phương thời Hán là tốt nhất, trị an quan lại cũng là tốt nhất.

Thế nhưng cảnh đẹp không dài lâu, chế độ này rất nhanh đã bị phá hoại. Kẻ đầu tào không phải ai khác, chính là vị Hán Vũ Đế hùng tài đại lược đó. Hán Vũ Đế vào năm Nguyên Phong thứ năm (năm 106 trước Công nguyên) đã chia thiên hạ thành mười ba châu bộ, mỗi châu phái đến một vị thứ sử, rất nhiều học giả bèn căn cứ vào đó cho rằng phân chia khu vực hành chính địa phương thời Hán là ba cấp: cấp châu, cấp quận, cấp huyện, châu lãnh đạo quận, quận lãnh đạo huyện. Kỳ thực điều này không đúng. Bởi vì thứ sử không phải là quan hành chính, mà là quan giám sát, là "đặc phái viên" do trung ương phái xuống bên dưới để giám sát quan lại địa phương. Ông ta chỉ có thể phụng chiếu tra hỏi sáu việc, không được can thiệp hành chính địa phương, lại chưa có trị sở cố định, bổng lộc cũng chỉ có sáu trăm thạch, tương đương với "cấp huyện xử". Bạn thử nghĩ xem, nào có lý nào cấp huyện xử lại lãnh đạo cấp địa thị chứ? Hiển nhiên, thứ sử không phải là quan chức địa phương cấp một, châu cũng không phải là khu vực hành chính địa phương cấp một. Cho nên vào thời đại Hán Vũ Đế, chuyện này vẫn chưa gọi là rối tung lên.

Nhưng đến năm Tự Hòa thứ nhất đời Hán Thành Đế (năm 8 trước Công nguyên), tình hình đã thay đổi, thứ sử biến thành mục, cấp bậc cũng là hai nghìn thạch. Sau đó lặp đi lặp lại, lúc thì thứ sử lúc thì mục, châu cũng dần dần trở thành thực thể hành chính địa phương (ví dụ như Ký châu mục Viên Sách, Kinh châu mục Lưu Biểu, Duyện châu mục Tào Tháo, thảy đều là chư hầu nắm binh tự trọng cát cứ một phương). Cứ quăng quật như thế cho đến năm Khai Hoàng thứ ba đời Tùy Văn Đế (năm 583), triều đình dứt khoát phế bỏ quận, trực tiếp lấy châu thống trị huyện. Còn như trưởng cấp hành chính của châu, thì có người gọi là thứ sử, có người gọi là thái thủ, lại có người gọi là mục, bởi vì châu của hai đời Tùy Đường, thực ra chính là quận của nhà Hán. Nếu là châu đặc biệt (ví dụ như thủ đô và kinh đô phụ), thì gọi là phủ, còn trưởng cấp hành chính của nó thì gọi là mục (tòng nhị phẩm) hoặc doãn (tòng tam phẩm). Đây là phát minh của người Đường, người Tường cũng làm theo. Chỉ có điều phủ của thời Tống nhiều hơn thời Tống. Hơi đặc biệt một chút, thì không gọi là châu, mà gọi là phủ.

Có thể thấy khu vực hành chính địa phương thời Đường vốn dĩ cũng chỉ có hai cấp: cấp châu phủ, cấp huyện. Nhưng người Đường cũng giống như người Hán, cũng thích phái quan chức cấp trên từ trung ương xuống địa phương. Thời Hán chỉ phái thứ sử, thời Đường phái thì nhiều hơn, trong đó quan trọng nhất là quan sát sứ và tiết độ sứ. Quan sát sứ cũng giống như thứ sử của nhà Hán, vốn dĩ là do trung ương phái xuống để tuần thấu địa phương, kết quả tuần hồi thành thường trú, trở thành trưởng cấp hành chính cấp cao hơn danh không chính ngôn không thuận. Tiết độ sứ vốn dĩ cũng là đặc phái viên, chỉ có điều quan sát sứ quản giám sát, tiết độ sứ quản quân sự. Kết quả cũng giống nhau, cũng trở thành trưởng cấp hành chính cấp cao hơn danh không chính ngôn không thuận. Quan giám sát trung ương biến thành quan hành chính địa phương đã là không thỏa đáng, tư lệnh quân khu biến thành quan hành chính địa phương lại càng thành vấn đề. Cuối cùng, tiết độ sứ biến thành "phiên trấn" cát cứ một phương, vương triều nhà Đường cũng theo đó mà diệt vong.

Khu vực quan sát sứ giám lâm thời Đường gọi là "đạo", thời Tống thì gọi là "lộ". Khu vực hành chính địa phương thời Tống vốn dĩ đồng dạng cũng chỉ có hai cấp: cấp châu phủ, cấp huyện, nhưng không lâu sau khi khai quốc (năm Chí Đạo thứ ba đời Tống Thái Tông, tức năm 997) thì ngay trên phủ châu lại cộng thêm một cấp, gọi là "lộ", hơn nữa trưởng cấp hành chính của nó lại là bốn người, vào thời Nam Tống gọi tắt là soái, tào (chuyển vận sứ, quản tài chính), hiến (án sát sứ, quản tư pháp), thương (thường bình sứ, quản cứu tế). Điều này thật hoang đường. Châu huyện thời Đường, chỉ cần phụng sự một cấp trên (quan sát sứ), thời Tống thì phải phụng sự bốn người, quan địa phương này sao có thể dễ làm đây? Huống chi bốn đại viên này, không thuộc về nhau, đều trực tiếp chịu trách nhiệm trước hoàng đế, ngươi nói chuyện này nên tính thế nào đây? Cho nên hành chính địa phương của nhà Tống, đơn giản là rối tung rối mù.

Sự hoang đường của nhà Nguyên, chính là đã tạo ra con quái vật mang tên "tỉnh". Tỉnh, vốn dĩ là tên gọi quan thự của cơ quan trung ương, ví dụ như Trung thư tỉnh, Môn hạ tỉnh, Thượng thư tỉnh, vào thời Đường tương đương với phủ tể tướng. Nhà Nguyên thừa kế chế độ nhà Tống, cũng lấy Trung thư tỉnh làm cơ quan hành chính tối cao, Xu mật viện làm cơ quan quân sự tối cao, Ngự sử đài làm cơ quan giám sát tối cao. Điểm khác biệt là, bọn họ còn muốn phái những cơ quan này đến địa phương. Trung thư tỉnh phái đến địa phương gọi là "Hành trung thư tỉnh", gọi tắt là "Hành tỉnh". Xu mật viện phái đến địa phương gọi là "Hành xu mật viện", gọi tắt là "Hành viện". Ngự sử đài phái đến địa phương gọi là "Hành ngự sử đài", gọi tắt là "Hành đài". Có thể thấy cái gọi là "Hành tỉnh", chính là "Trung thư tỉnh tạm thời, không ở thủ đô, hoặc đang trong hành động", giống như "Hành cung" là "cung điện hoàng gia tạm thời, không ở thủ đô" vậy, sao lại là tên gọi khu vực hành chính địa phương chứ?

Cho nên, đến năm Hồng Vũ thứ chín đời Minh (năm 1375) khi Chu Nguyên Chương chuẩn bị phế bỏ tể tướng, thì đã phế bỏ "Hành trung thư tỉnh" ở địa phương trước, đổi gọi là "Thừa tuyên bố chính sứ ti", còn trưởng cấp của nó thì gọi là "Thừa tuyên bố chính sứ", gọi tắt là "Bố chính sứ". Sứ là tên quan, ti là nha môn, đều không phải là tên gọi khu vực. Có thể thấy khu vực hành chính địa phương hiện nay gọi là "tỉnh", thực ra là không có tên gọi chính đáng. Gọi là tỉnh hay gọi là ti đều không thông, giống như đem thị, huyện gọi là cục, về mặt lý lẽ không hợp, muốn gọi thì cũng nên gọi là "Khu thừa tuyên bố chính sứ". Chỉ có điều triều đình chỉ thiết lập nha môn (Thừa tuyên bố chính sứ ti), không ban hành số hiệu khu vực, xưng hô thông tục khó mà thay đổi, vậy thì cứ miễn cưỡng gọi là "lược" vậy! Kết quả là, "tỉnh" thực sự (Trung thư tỉnh) đã bị phế bỏ (hơn nữa cũng đã bị lãng quên), cái vốn không phải là "tỉnh" ngược lại lại biến thành "tỉnh".

Nha môn cấp tỉnh, thời Minh có ba cái: Thừa tuyên bố chính sứ ti, Đề hình án sát sứ ti, Đô chỉ huy sứ ti, gọi tắt là Phiên ti, Niết ti, Đô ti, gọi chung là "Tam ti". Thời Thanh bớt đi Đô chỉ huy sứ ti, biến thành "Nhị ti". Trưởng cấp của Nhị ti là Bố chính sứ và Án sát sứ, gọi thông tục là Phiên đài, Niết đài, đồng thời là tỉnh trưởng. Phiên đài quản hành chính tài chính, Niết đài quản tư pháp giám sát. Kỳ thực án sát sứ gọi là đài thì cũng tạm chấp nhận, bởi vì ngự sử gọi là đài. Bố chính sứ gọi là đài thì không có lý do gì. Thế nhưng thời Thanh chẳng những trưởng cấp của Phiên ti và Niết ti gọi là đài, quan viên của các cơ quan cấp dưới (phân ti) do bọn họ phái đi cũng gọi là đài, gọi là "Đạo đài". Điều này thì không cần bàn tới, tồi tệ là thời Minh Thanh cũng giống như Hán Đường Tông Nguyên, có cơ quan chính quyền địa phương vẫn chưa đủ, còn phải phái cơ quan và quan viên xuống dưới. Thời Hán là trên quận huyện cộng thêm phái thứ sử, kết quả biến thành châu; thời Đường là trên châu huyện cộng thêm phái quan sát sứ và tiết độ sứ, kết quả biến thành đạo; thời Tống là trên phủ châu cộng thêm phái soái, tào, hiến, thương, kết quả biến thành lộ; nhà Nguyên thì trên đạo và lộ lại cộng thêm phái hành tỉnh, hành viện, hành đài, kết quả biến thành tỉnh. Cứ như vậy đến thời Minh Thanh, khu vực hành chính địa phương trên pháp lý là ba cấp: cấp tỉnh, cấp phủ, cấp châu huyện. Phủ ở ba đời Đường, Tống, Nguyên, là "Khu hành chính đặc biệt", thực ra chính là châu, nhưng ở thời Minh Thanh thì lại là khu vực hành chính chính thức cấp dưới tỉnh, trên huyện, tương đương với thành phố cấp địa khu hiện nay. Châu ở thời Minh Thanh thì cơ bản không còn lãnh đạo huyện, còn quan hệ hành chính của nó thì hoặc trực thuộc tỉnh (thiểu số), hoặc thuộc về phủ (đa số), cho nên châu huyện nên được coi là đồng cấp.

Như vậy vốn dĩ cũng không tệ, vấn đề là Minh Thanh lại phái "đặc phái viên" vào tỉnh. Thời Minh phái đi là ba cái: Tổng đốc, Tuần phủ, Tuần án. Lúc mới thiết lập, đại khái là Tổng đốc quản quân sự, Tuần phủ quản hành chính, Tuần án quản giám sát. Nhà Thanh đem trách nhiệm tuần án sáp nhập vào tuần phủ, chỉ để lại hai chức Tổng đốc, Tuần phủ. Nhưng Tổng đốc, Tuần phủ, Tuần án của thời Minh là mang tính tạm thời, không phải thường thiết, thế nhưng Tổng đốc và Tuần phủ của nhà Thanh lại là thường trú thường nhậm, điều này tương đương với việc trên tỉnh trưởng (Bố chính sứ, Án sát sứ) lại cộng thêm "siêu tỉnh trưởng" (Tuần phủ), trên các tỉnh lại cộng thêm " Thái thượng tỉnh trưởng" (Tổng đốc quản nhiều hơn hai ba tỉnh, chỉ quản một tỉnh thì không thiết lập tuần phủ). Trên tỉnh có tỉnh, trên quan có quan, càng làm càng phức tạp.

Các vị tỉnh trưởng cũng không đơn giản, cũng phái "Thái thượng hoàng" xuống dưới, đây chính là phân ti phân đạo. Phân ti phân đạo cũng có hai loại: do Bố chính sứ phái ra gọi là phân thủ đạo, do Án sát sứ phái ra gọi là phân tuần đạo. Đây là chế độ nhà Minh, đạo của nhà Thanh còn phức tạp hơn. Điều này đã chen một cấp vào giữa tỉnh và phủ. Nếu khu vực quản hạt của tổng đốc (đại khu) tính là một cấp, tỉnh tính là một cấp, đạo tính là một cấp, phủ tính là một cấp, châu huyện tính là một cấp, thì đã có năm cấp rồi. Kết quả ra sao? Tự như lời tiên sinh Tiền Mục đã nói: "Biến thành quan quản quan thì nhiều, quan quản dân thì ít", hơn nữa quan quản dân (chính là huyện quan và châu quan) không những ít, địa vị còn thấp, quyền lực còn nhỏ. Trên châu huyện có tri phủ, trên tri phủ có đạo đài, trên đạo đài có bố chính sứ và án sát sứ, trên bố chính sứ và án sát sứ có tuần phủ, trên tuần phủ có tổng đốc, trên tổng đốc có trung ương. Châu huyện bị ép ở tầng dưới cùng, nịnh hót bợ đỡ một đống cấp trên còn không kịp, nào có thời gian tinh lực công phu tâm tư để thân dân chứ? Chính trị địa phương theo đó cũng rối tung rối mù.