Khi thể chế mới biến các nước chư hầu thành quận huyện, biến "nhiều quốc gia" (bang quốc) vốn phân tán độc lập thành "một quốc gia" (đế quốc) tập trung thống nhất, nó chắc chắn cần đến một cơ quan trung ương có lực lượng mạnh mẽ. Cơ quan này, tiên sinh Tiền Mục gọi là "chính phủ trung ương"; còn cơ quan quận huyện, thì gọi là "chính phủ địa phương". Điều này tất nhiên thuận tiện cho chúng ta hiểu, nhưng hơi mang tính "hiện đại" một chút. Phải biết rằng, cơ quan chính quyền thời Trung Quốc cổ đại, và cái gọi là "chính phủ" hiện nay, hoàn toàn không phải là một khái niệm. Theo nghĩa nghiêm ngặt, cái trước không thể được gọi là "chính phủ", bởi vì nó hoàn toàn không có trách nhiệm và chức năng quản lý, phục vụ của chính phủ hiện đại. Nó chỉ có một chức năng duy nhất, chính là thống trị, cho nên có lẽ nên gọi là "nha môn", hoặc cơ quan trung ương thì gọi là "triều đình", địa phương thì gọi là "nha môn". Nhưng như vậy cũng có vấn đề. Cơ quan trung ương không chỉ có "triều đình", mà còn có "cung đình", mà cái gọi là "sự vụ cung đình" thì vừa bao gồm công vụ quốc gia, vừa bao gồm việc riêng của hoàng gia, là sự "không phân biệt công tư". Chính vì cung đình không phân biệt công tư, cho nên cơ quan do cung đình cộng với triều đình hợp thành, không tiện gọi là "chính phủ trung ương". Cách gọi "nha môn" cũng có vấn đề. Cơ quan ở địa phương vốn dĩ là nha môn (ví dụ như huyện nha), các bộ viện phủ đài ở trung ương há chẳng phải cũng là nha môn hay sao? Xem ra đành phải uyển chuyển gọi chúng là "chính phủ trung ương" và "chính phủ địa phương" một cách mơ hồ. Nhưng phải nói cho rõ, chính phủ này không phải chính phủ kia, chúng có sự khác biệt một trời một vực với "chính phủ" theo nghĩa hiện đại. Hơn nữa, khi có thể không sử dụng hai khái niệm này, thì cố gắng không sử dụng.

Thiết kế thể chế của cơ quan thống trị trung ương thời Tần Hán, phải nói là vẫn tương đối hợp lý. Điểm hợp lý nhất của nó, chính là đã phân biệt rõ "cung đình" với "triều đình", hoặc "hoàng quyền" với "tướng quyền". Theo chế độ nhà Hán, lãnh đạo cao nhất của đất nước là hoàng đế và tể tướng. Nơi hoàng đế ở là "cung" (hoàng cung), cơ quan biện sự (làm việc) là "thượng" (Thượng y, Thượng thực, Thượng quan, Thượng tịch, Thượng dục, Thượng thư). Sáu chữ Thượng này, năm cái trước đều quản lý sinh hoạt, chỉ có Thượng thư là có chút liên quan đến chính trị. Nơi tể tướng ở là "phủ" (tướng phủ), cơ quan biện sự là "tào", số lượng tào có thuyết nói là sáu tào, có thuyết nói là mười ba tào, có thuyết nói là mười lăm tào, còn chức trách thì có phủ sử thự dụng, quan lại thăng trạch, nông tang tế tự, văn thư tấu chương, dân sự tố tụng, bưu truyền giao thông, cốc thương tào vận, tiền tệ diêm thiết, đạo tặc hình pháp, binh dịch vũ trang v.v., toàn là việc công. Chữ Thượng của hoàng đế phần lớn vì việc tư mà chữ tào của tể tướng hoàn toàn vì việc công, có thể thấy trong tâm trí người thời đó, cung đình lấy hoàng đế làm đầu là "nửa công nửa tư" (vừa đại diện cho quốc gia đồng thời vừa là tư nhân), triều đình lấy tể tướng làm đầu mới là "hết lòng vì công", ngoài việc phục vụ cho quốc gia ra thì không còn tác dụng và ý nghĩa nào khác, mới là "chính phủ trung ương" thực sự. Cho nên, nguồn kinh phí của họ cũng không giống nhau. Kinh phí triều đình xuất phát từ nguồn thu điền thuế do Đại tư nông chưởng quản. Đây là khoản lớn, do chính phủ sử dụng, là "công khoản". Kinh phí cung đình xuất phát từ nguồn thu thuế thương nghiệp do Thiểu phủ chưởng quản. Đây là khoản nhỏ, do hoàng gia sử dụng, coi như là "tiền riêng" của hoàng đế.

Nhìn thế này, chế độ thời nhà Hán đại khái vẫn tính là "công tư phân minh" (nhưng cũng chỉ là "đại khái", nói nghiêm ngặt thì không rõ ràng, điều này mới gây ra những vấn đề về sau). Đồng thời, việc thiết lập cơ quan, cũng coi là "chức quyền phân minh". Hoàng đế là nguyên thủ quốc gia, chủ yếu phát huy tác dụng tượng trưng cho sự thống nhất đất nước; tể tướng là người đứng đầu chính phủ, dẫn dắt các quan lại quản lý thực tế đất nước, và gánh vác mọi trách nhiệm thực tế về mặt chính trị. Lấy một ví dụ để so sánh, hoàng đế giống như chủ tịch hội đồng quản trị, tể tướng giống như tổng giám đốc. Ngoài tổng giám đốc ra, còn có "chủ tịch ban kiểm soát", chính là Ngự sử đại phu. Ông đồng thời cũng kiêm chức phó tổng giám đốc (phó tể tướng), còn cấp phó thì có Ngự sử trung thừa, ngoài ra còn có Thị ngự sử (giám sát trung ương) và Bộ thứ sử (giám sát địa phương). Thế nhưng đất nước rốt cuộc không phải là công ty, cho nên ngoài tổng giám đốc (tể tướng) và chủ tịch ban kiểm soát (Ngự sử đại phu) ra, còn có một quan chức quản lý quân sự, chính là Thái úy. Tể tướng quản lý hành chính, Thái úy quản lý quân sự, Ngự sử đại phu quản lý giám sát, gọi chung là "tam công", là quan chức cao cấp nhất của vương triều, cùng nhau chịu trách nhiệm trước hoàng đế và đất nước.

Loại chế độ này, phải nói là vẫn khá hợp lý. Bởi vì dưới một loại chế độ như thế này, hoàng đế ủy quyền mà không chịu trách nhiệm, tể tướng chịu trách nhiệm mà không có chủ quyền, một khi đất nước có sự việc, hoàng đế có thể lấy danh nghĩa người ủy quyền để chất vấn tể tướng và chính phủ, tể tướng và chính phủ cũng không thể không gánh vác trách nhiệm chính trị. Như vậy, chính phủ do tể tướng lãnh đạo có khả năng trở thành "nội các chịu trách nhiệm" hoặc "chính phủ vấn trách". Nếu ngược lại, hoàng đế tự mình ủy quyền, đồng thời lại tự mình hành chính, thì một khi đất nước có sự việc, liền không có ai chịu trách nhiệm, không có trách để vấn. Hoàng đế chịu trách nhiệm ư, không có ai đến chất vấn (người khác không phải là người ủy quyền, không có tư cách chất vấn); tể tướng chịu trách nhiệm ư, không có trách nhiệm để gánh (tể tướng không phải là người chịu trách nhiệm, không có lý do để chất vấn). Kết quả đại khái chỉ có thể giống như Tùy Dạng Đế, nói giang sơn của trẫm thì trẫm tự mất, mất thì thôi. Ngoài điều này ra, cũng chỉ có ba khả năng: Một là ban chiếu nhận lỗi, nói cái gì mà "bốn phương có tội, tội ở thân trẫm", vơ vét ôm đồm trách nhiệm nhận lấy, thế nhưng lại không hề có sự trừng phạt, cũng không thể trừng phạt, trên thực tế là không hề chịu trách nhiệm. Hai là tìm vật tế thần, nói cái gì mà "vua chẳng phải vua mất nước, tôi mới là bề tôi mất nước", tất cả mọi chuyện, đều là "quần thần hại ta", sau đó chọn vài kẻ thực sự có vấn đề hoặc chướng mắt đem giết đi, trên thực tế vẫn là không chịu trách nhiệm. Thứ ba càng tệ hơn, chính là lúc quốc gia lâm nguy, nói cái gì mà "hưng vong thiên hạ, thất phu hữu trách", đẩy trách nhiệm lên người bách tính, đương nhiên là càng không chịu trách nhiệm. Một chính quyền không chịu trách nhiệm và không thể chịu trách nhiệm thì nhất định sẽ sụp đổ. Cho nên muốn chính quyền ổn định, quân chủ không thể làm người đứng đầu hành chính. Dùng lời của Lương Khải Siêu mà nói, chính là "ắt nguyên thủ không có trách nhiệm, sau đó mới có thể quy trách nhiệm cho nội các"; "ắt quân chủ không có trách nhiệm, sau đó mới có thể quy trách nhiệm cho đại thần".

Tình hình đầu thời Hán, đại khái chính là như thế. Khi Lưu Bang đánh thiên hạ thì không mang theo binh lính, những việc cụ thể đều giao cho Trương Lương, Tiêu Hà, Hàn Tín làm. Mấy đời kế nhiệm của ông, sủng chuộng "vô vi mà trị", cũng đều vui vẻ làm "chủ quầy mặc kệ" (thải thủ quỹ). Cho nên đế quốc do người Tần sáng lập đã sụp đổ, thế nhưng nhà Hán thay thế vào lại làm vô cùng đặc sắc. Đáng tiếc là, mối quan hệ giữa cung đình và triều đình, hoặc hoàng thất và chính phủ này, về mặt đạo lý chưa từng giảng giải rõ ràng, về mặt thể chế cũng chưa từng làm quy định, không giống như các nước phương Tây hiện đại, hiến pháp quy định rõ ràng hoàng đế không được phép nhúng tay vào việc của chính phủ, mà là muốn nhúng tay thì nhúng tay, muốn không nhúng tay thì không nhúng tay. Kết quả, Hán Vũ Đế vừa lên đài, sự việc liền phát sinh biến hóa. Hán Vũ Đế là một người "hùng tài đại lược". Người như thế, phần lớn đều thích tự mình ra tay. Cho nên triều đại Hán Vũ Đế, tể tướng trở thành vật trang trí. Hán Vũ Đế vừa làm chủ tịch hội đồng quản trị vừa làm tổng giám đốc, vừa làm vận động viên vừa làm trọng tài, sự việc tuy làm náo nhiệt oanh liệt, di họa lại vô cùng vô tận, bởi vì ông đã phá hoại thể chế. Chính vì phá hoại thể chế, lúc này mới có ngoại thích chuyên quyền và hoạn quan lộng quyền ở phía sau (cái sau lại do cái cái trước mà sinh ra), vương triều nhà Hán cũng cuối cùng diệt vong. Từ góc độ này mà nói, hoàng đế hùng tài đại lược vốn không phải là chuyện tốt. Hoàng đế hùng tài đại lược thường chuyên đoán độc hành, coi trời bằng vung, không đặt thể chế vào mắt. Đương nhiên hoàng đế quá ngu xuẩn quá hôn quân cũng không tốt, tốt nhất là đầu óc tỉnh táo lại không ham danh hiếu đại, sự việc giao cho chính phủ làm, bản thân chỉ nắm đại chủ ý. Thế nhưng điều này không do chúng ta. Tiên sinh Tiền Mục phê phán những kẻ phá hoại thể chế, nói rằng họ không biết "sự tồn tại của hoàng thất là do có hoàng đế, mà sự tồn tại của hoàng đế là do có chính phủ", ta thấy không có vị hoàng đế nào hiểu được đạo lý này. Ngược lại, thể chế đế quốcKý nhiên đã được xây dựng lấy hoàng đế làm trung tâm, thì không thể không quy định địa vị chí cao vô thượng và quyền lực không bị hạn chế của hoàng đế, hoàng đế cũng sẽ không tự động giao ra quyền lực của mình, mà chỉ liên tục thu hồi nó từ chỗ tể tướng và chính phủ, cuối cùng biến bản thân thành kẻ độc tài.

Trên thực tế từ sau thời Đông Hán đến Ngụy Tấn Nam Bắc Triều, hoàng gia đã bắt đầu xâm đoạt tướng quyền. Đầu thời Đường mặc dù "đem quyền lực do hoàng thất lạm dụng trước đây giao trả lại cho chính phủ", nhưng cũng không thể quay lại trạng thái lý tưởng đầu thời Hán nữa. Tiên sinh Tiền nói: "Tể tướng nhà Hán áp dụng chế độ thủ lĩnh, còn tể tướng nhà Đường thì áp dụng chế độ ủy ban. Nói cách khác, thời Hán do một mình tể tướng nắm giữ đại quyền hành chính toàn quốc, còn thời Đường thì đem tướng quyền phân chia nắm giữ ở mấy bộ phận", "Mọi việc đều thông qua hội nghị của các bộ phận để quyết định". Điều này vốn dĩ cũng không có gì không được, nhưng chỉ phân chia tướng quyền mà không phân chia quân quyền, trọng quyền liền nghiêng lệch về phía hoàng đế.

Tuy nhiên tể tướng nhà Đường tuy không bằng nhà Hán, so với các đời sau thì quyền lực vẫn lớn hơn rất nhiều. Tướng phủ nhà Đường tổng cộng có ba nha môn (số người tương đương với tể tướng lại càng nhiều), đều gọi là sảnh: Trung Thư Sảnh, Môn hạ sảnh, Thượng thư sảnh. Trung thư quản xuất mệnh, Môn hạ quản phục hạch, Thượng thư quản chấp hành, tương tự như sự phân quyền lập pháp, tư pháp, chấp hành, chỉ có điều cái được lập, được xét, được chấp hành không phải là "pháp", mà là "lệnh". Mệnh lệnh cao cấp nhất của vương triều lúc bấy giờ, đều do Trung thư sảnh phác thảo ra, hơn nữa vừa đưa ra chính là bản định hình, gọi là "thục phác", hoàng đế chỉ có thể vẽ vòng tròn ở trên đó, gọi là "ấn họa". Nói cách khác, tể tướng có quyền quyết định, hoàng đế ngược lại chỉ có quyền đồng ý. Đương nhiên, Môn hạ sảnh có thể bác bỏ mệnh lệnh do Trung thư phác thảo, hoàng đế đồng ý, nhưng Môn hạ sảnh cũng là tướng phủ, quyền phủ quyết của Môn hạ sảnh cũng là tướng quyền. Có thể thấy tướng quyền nhà Đường cũng không phải là rất nhỏ. Hoàng đế không thông qua sự phó thự của Trung thư, Môn hạ mà trực tiếp hạ đạt mệnh lệnh, vào thời đó được coi là phi pháp.

Nhà Tống thì không được nữa rồi. "Quyền quyết định cuối cùng đối với chính lệnh cao cấp nhất của nhà Tống ở chỗ hoàng đế, không ở chỗ tể tướng", tể tướng lên triều cũng không thể giống như Tần Hán Tùy Đường "ngồi mà bàn đạo", chỉ có thể đứng. Minh Thanh lại càng tệ hơn, dứt khoát phế bỏ tể tướng, mà thay vào đó là lục bộ và nội các. Lục bộ vốn thuộc Thượng thư sảnh, quan viên đứng đầu Thượng thư sảnh và quan viên đứng đầu hai sảnh Trung thư, Môn hạ đồng thời là tể tướng. Chu Nguyên Chương đã phế bỏ cả hai sảnh Trung thư và Môn hạ, chỉ giữ lại Thượng thư sảnh, nhưng lại không thiết lập quan viên đứng đầu, để sáu vị thượng thư trực tiếp đối mặt với hoàng đế. Điều này tương đương với việc không cần thủ tướng, để tổng thống trực tiếp lãnh đạo các bộ trưởng, giống như thể chế của nước Mỹ vậy. Vấn đề nằm ở chỗ tổng thống nước Mỹ là được bầu ra, hơn nữa cũng là có người quản lý. Quốc hội quản lý, tòa án quản lý, truyền thông dư luận cũng giám sát, xảy ra chuyện là phải từ chức. Huống chi tổng thống nước Mỹ cũng không phải là chủ tịch hội đồng quản trị, mà là tổng giám đốc. Hoàng đế nhà Minh nhà Thanh lại là chủ tịch hội đồng quản trị, bây giờ lại còn đi làm tổng giám đốc, lại chẳng có ai quản lý, kết quả có thể tưởng tượng được.

Lấy nội các thay thế tể tướng lại càng không thông. Chúng ta phải biết rằng, nội các thời Minh Thanh tuyệt đối không phải là "quốc vụ viện" hoặc "chính phủ" do thủ tướng, phó thủ tướng, bộ trưởng hợp thành, kỳ thực chẳng qua chỉ là ban cố vấn của hoàng đế, cùng lắm gọi là "ban thư ký". Nội, có nghĩa là nội đình, đại nội. Gác, chính là các điện trong cung. Có thể thấy nội các thuộc về cung đình, không thuộc về triều đình. Thành viên của nội các gọi là đại học sĩ, phẩm cấp chỉ có ngũ phẩm. Chiếu theo Thượng thư nhị phẩm, huyện lệnh thất phẩm mà tính, ngũ phẩm chẳng qua chỉ là cấp phó tư cục, sao có thể là tể tướng? Nhưng vào thời nhà Minh, "vào các" lại tương đương với "bái tướng", đây chính là chỉ bàn thuật pháp không bàn thể chế.

Đến thời nhà Thanh, hoàng đế Ung Chính ngay cả nội các cũng không tin tưởng, lại bày ra một cái "Quân cơ xứ". Điều này lại càng hoang đường. Hoàng đế không chỉ là chủ tịch hội đồng quản trị kiêm tổng giám đốc, mà còn kiêm luôn tư lệnh viên, bộ tư lệnh lại trở thành viện chính vụ. Nói toạc mòi ra, đây là chỉ cần hoàng đế độc tài, không cần chế độ chính trị. Đương nhiên, ba vị Khang Hi, Ung Chính, Càn Long này, là những người có tinh lực lại có năng lực độc tài, cho nên mới tạo nên "thịnh thế" kéo dài trăm năm, bàn về cương vực, dân số, quốc lực, đều không kém gì Hán Đường. Thế nhưng kết quả cuối cùng, lại bức ra một cuộc Cách mạng Tân Hợi. Chuyện này nói ra thì dài dòng, chúng ta để sau hãy nói, bây giờ hãy cùng xem tình hình ở địa phương trước đã.